搜索
1
  • Q:专家观点 | 《保障中小企业款项支付条例》的出台对政府采购的影响

    A:近日,国务院第99次常务会议通过《保障中小企业款项支付条例》(以下简称《条例》),就与中小企业款项支付相关的合同订立及资金保障、支付行为规范、信用监督和服务保障做了明确规定。政府采购是落实《条例》的重要领域,作为采购活动中款项支付的责任主体,采购人基于《条例》的实施,会迎来一些崭新的机遇,获得一些额外收益,同时也不可避免遇到一些全新的挑战、困难和阻力,需要多方支持,确保《条例》各项规定落实、落细、落地。《条例》实施给采购人带来新机遇、新利益有利于进一步激发中小企业投标热情,采购人将拥有更多的选择权。《条例》的相关规定不仅体现了政府采购支持中小企业发展的基本原则,更进一步完善了对中小企业正常履约收款的权益保障机制,弥补了相关制度的空白。在政府采购活动中,中小企业作为“弱势”一方,不再会受到压款、欠款、坏账的困扰,而且非现金回款也能通过质押等方式及时变现,能够很好地保证企业流动资金周转,进而有效降低企业的融资成本和经营成本,进一步缓解“融资难”“融资贵”问题。由此,中小企业会更有信心、更加积极地参与政府采购,进而在实质上扩大采购人可选择的供应商范围,有利于更好发挥市场作用、提升采购质效。有利于进一步消除“借名”投标现象,更好地保障采购项目的质量与效率。在标的性能要求高、预算金额比较大的一些采购项目中,部分中小企业会选择“借名”投标,也就是请一家实力雄厚的大公司出面投标,中标后则由中小企业承办所有履约事宜,以此获取利润。这种做法有一个很大的弊端,即实际履约人与投标人错位,一旦出现质量问题或履约纠纷,会大幅增加采购人的时间、精力和资源耗费,甚至影响相关工作的正常开展。《条例》出台后,中小企业在投标活动中的优势更加明显,且中标(成交)后的相关保障程度更高,将一定程度上打消部分中小企业“借名”的念头,让投标人和履约人名副其实,进而增加履约保障系数,降低采购人的风险隐患和不必要的成本支出,保证采购项目质量。有利于进一步规范采购各环节操作,更好地体现采购人的主体责任。履约付款是采购人主体责任之一,在以往的采购活动中,采购人不按约定验收、不按时足额付款的情形并不鲜见,而供应商特别是中小企业基于成本、损失等多种原因,通常会采取等待、退让等方案,采购人主体责任打了折扣。《条例》的出台实施,要求采购人必须将付款作为一项前置因素,纳入采购各个环节进行充分考量,在需求制定、采购文件制作、合同条款设定等各类操作中,明晰规则、细化流程,铲除了利用所谓的“惯例”“潜规则”捞取好处的通道,堵住了一些别有用心之人的心和口,斩断了意图通过拖延、施压树立权威或者换取非正常利益的路子,从法律的高度确保了采购人主体责任落地。《条例》实施给采购人带来新挑战、新要求对付款期限的要求变高,需要采购人加强法律风险风范。《条例》对于支付中小企业款项做了两个时间界定:一是通常情况下不超过30日,二是合同另有约定不超过60日;同时就三种情形明确了起算时间,分别是交付之日、双方确认结算金额之日、检验或者验收合格之日。以往,对于付款期限,采购人的常用做法是与供应商在合同中做一个原则性的规定,实际操作时则可能基于各种原因进行调整,超过30日甚至60日付款的情况也时有发生。《条例》从法规层面对付款期限做出强制性规定,毫无疑问,这将改变采购人对中小企业款项支付的现状,一旦采购人无故逾期支付,就必然要承担法律责任和风险,同时还可能受到公务消费、办公用房、经费安排等方面的限制,造成无法估量的负面影响。因此,采购人必须全面强化法治意识,从根本上转变思维定式、改变行为习惯,严防法律风险。对支付条件的约束变强,需要采购人调整采购资源配置。《条例》首先强调“不得要求中小企业接受不合理的付款期限、方式、条件和违约责任等交易条件”。随后,以“七个约定”强化对支付合理性的界定:一是约定超过30日的付款期限;二是约定按进度结算、定期结算等特定的结算方式;三是约定明确、合理的检验或者验收期限;四是约定商业汇票等非现金支付方式;五是约定以审计机关的审计结果作为结算依据;六是约定保证金核实和结算要求;七是约定逾期支付利率。因此,采购人要确保在不违法的前提下,结合自身实际情况为中小企业款项支付工作留足时间、空间,避免出现违约情形,就必须打破现有采购资源配置框架,重新进行整合、分配,有针对性地向两端倾斜,加大需求分析和合同拟定、合同执行等环节的投入。对信息公开的规定变多,需要采购人强化自身信用管理。《条例》以“主动”和“被动”两种方式,严格规定了采购人支付中小企业款项情况的公开公示要求。“主动”方面,要求采购人在每年3月31日前将上一年度逾期尚未支付中小企业款项的合同数量、金额等信息通过网站、报刊等便于公众知晓的方式公开,而且这种公开没有任何金额限制,只要有合同、只要有逾期,就要公开,要求之高显而易见;“被动”方面又包含两种形式,一是由受理投诉部门依法依规将情节严重的非及时支付信息纳入全国信用信息共享平台,二是由新闻媒体依法加强对拒绝或者迟延支付中小企业款项行为的舆论监督,行政力量和舆论力量双管齐下,力度之大可想而知。因此,一直以来大多站在信用奖惩管理者阵营的政府采购人,必须及时转换定位,以平等信用主体的身份与中小企业往来,并采取各种有力措施加强信用管理,防范信用和声誉风险。对采购人贯彻执行《条例》的几点建议加强调查分析,确保采购立项准备充分。采购人应根据自身实际、项目特点,对照《条例》的各项规定,就项目所需的保证金、检验或验收要求、付款方式、付款期限等进行充分的市场调查,并结合调查情况制作详实的采购需求;必要时,逐条、逐项列出合同关键内容,避免在制作采购文件时疏忽、遗漏或出错,进而造成后续工作中的被动局面。严密合同文本,确保相关依据精细严谨。对标《条例》中的“七个约定”,对于能以合同条款约定的事项,在与中小企业平等、充分协商的前提下,尽可能在合同中做出明确文字表述;同时,要结合采购需求,参照市场调查信息,采取“假设违约”的方法,用明晰、完整、严谨的方式和语言,就可能引发风险、矛盾、争议的内容做出详细规定,避免歧义,降低风险隐患,确保合同执行过程中每个环节、每项操作都有据可依且无空可钻,做到严密性和可操作性兼顾。严格履约管理,确保权利义务落实到位。对于合同约定的采购人权利,要心中有数、合理利用,把握好“甲方”应有的主动权,确保项目实施质效。对于合同约定的采购人义务,要不折不扣、逐条逐款一一落实;对于复杂的项目合同,制定责任清单,列明每一时间节点需完成的具体事项,并实行“清零销账”,完成一项划记一项,并适时提醒“乙方”相关进度和要求,避免漏项、延迟、逾期,顺畅履约程序,提高履约效率,最终实现与供应商的双赢。

    2020/09/10

  • Q:专家解读 | 2019年政采数据的背后是“提质增效”

    A: ——专家解析2019年全国政府采购信息统计数据参与嘉宾:◇南京审计大学副校长 裴育◇上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心主任 章辉◇中国人民大学长江经济研究院 公共管理学院教授 王丛虎◇中央财经大学财政税务学院教授 姜爱华◇浙江省财政厅政府采购监管处副处长 张旭东◇河南省财政厅政府采购监管处副处长 宋熙文2019年全国政府采购数据新鲜“出炉”,全国政府采购规模约3.3万亿元,这是自2002年以来的首次下降,其中,工程、服务类采购规模降幅较为明显。同时,单一来源采购规模以及授予中小微企业合同金额同比也有所下降。但,值得关注的是,分散采购规模占全国政府采购规模较上一年比重却有上升……这些数据变化的背后“隐藏”着哪些信息?今年及后续的政府采购规模走势又将如何?2019年全国政采规模较上年下降7.8%姜爱华:全国政府采购规模首次下降主要与三方面有关:首先是财政收入增速放缓,受经济下行压力的影响,可用于政采的资金量相对减少;其次是支出结构调整的影响,一方面刚性支出增加,但不属于政采的范围,另一方面地方不断压减一般性支出,这些支出中政采占比又较多;最后是政采自身改革的影响,随着政采领域简政放权改革推进,政府采购集中采购目录“瘦身”、分散采购限额标准提升,这些一定程度缩小政采的范围。另外,受近几年经济下行和今年新冠肺炎疫情等影响,近期政采的规模可能还会降低。但也应注意,政采规模降低的同时,也在实现向“提质增效”蜕变。长期看,政采规模仍趋增长态势。裴育:政采规模的降低,一方面受到中央和地方政府大幅压缩一般性支出的影响,另一方面还与各级政府大幅减税降费有关。这种降低是阶段性的,比如,今年1-7月,我国财政收入增速表现为负增长,相应就要求在支出领域更大力度用于保基本民生、保工资、保基层政府运转等“三保”刚性支出上,这些支出一般不纳入或很少纳入政采规模统计范围。因此,预计2020年的政采规模可能还会降低。虽然财政支出总规模可能是增长的,但纳入政府采购统计的规模可能会下降,这主要由财政支出结构的大幅度调整所致。一旦经济走出低谷,随着经济的快速增长,财政收入也会快速增长,相应财政支出规模与结构也会发生变化,可用于政府采购的支出也会快速增长,自然会促进政采规模快速增长。宋熙文:由于财政支出重点向民生领域倾斜,很多民生领域支出直接以补贴津贴、救助补助、贷款贴息、提高工资等方式实现,没有形成政采支出。另外,2019年地方政采规模下降明显,市、县政采规模增幅回落较大,特别是县级较为突出,在强化预算管理、严管政府债务等政策要求以及兜牢“三保”支出底线等硬性需求下,政府采购更是把有限的资金用在了“刀刃上”。章辉:采购规模的降低不仅与2019年地方政府大力压缩一般性支出有关,还可能与一些本应该执行政府采购方式的项目却以其他方式进行有关。张旭东:2019年,全国一般公共预算支出238874亿元,同比增长8.1%。其中,中央一般公共预算本级支出35115亿元,同比增长6%。地方一般公共预算支出203759亿元,同比增长8.5%。在财政支出上升的背景下,政府采购规模下降现象值得引起重视。我认为这可能受到一些国家政策的影响,例如去年国家棚户区改造规模较前年有所缩小,政府与社会资本合作项目受到严控,这些都影响到了政采规模。分散采购占全国政采规模较上年上升4.2个百分点裴育:随着集中性政府采购限额的提高,许多货物类、工程类和服务类采购均授权部门或单位按《政府采购法》及《政府采购法实施条例》开展采购活动。从统计结果来看,其突出表现就是分散性采购规模占全国政府采购规模比重逐年上升,到2019年达到45.7%的占比。这样的数据表明,监管部门一方面加强了对分散性政府采购部门或单位的宣传培训力度,提高具体采购人的履职能力和水平;另一方面,加强政府采购预算及其执行监督管理,督促预算单位将各类政府采购应纳尽纳入采购范围。姜爱华:分散采购规模占比的不断上升是深化政府采购制度改革的一个表现。此前集中采购目录以内的品目,经过目录“瘦身”后,不再属于集中采购,但达到分散采购数额标准的要执行分散采购,因此分散采购规模增加。随着采购人自主权的不断提升,建议其要通过加强内控机制建设等确保资金使用的规范性和安全性。王丛虎:分散采购的规模持续上升可以说明两个问题:一是财政部门的“放管服”已见成效。这具体表现为各省集中采购限额标准有一定的提高,限额标准之下交由采购人自行采购。同时,采购代理机构资格审批取消,也使得更多采购人直接委托采购代理机构进行采购。二是落实主体责任已见成效。中央深改委有关政府采购改革方案和87号令都提出了一个明确的改革方向:落实采购主体的责任,即“谁采购、谁负责”。由于各个采购主体责任意识增强、风控能力的提高,再加之采购预算更加科学化,这也为分散采购提供了良好的环境。授予中小微企业合同金额占全国政采规模74.1%姜爱华:近几年我国在落实政府采购政策功能方面下足功夫,尤其是在经济下行的背景下,采购人积极通过采购需求引导实现对中小企业的政策优惠。但从采购合同金额看,中小微企业分得的“蛋糕”有所减小,一方面说明政府对中小微企业的支持力度仍要加强,要防止有悖政采公平竞争的现象出现,为中小微企业营造更好的营商环境。另一方面,中小微企业自己仍须提升实力,在政策引导的情况下提升获得订单的机会。从内部结构上看,政采对小微企业的支持力度有所增加,小微企业是吸纳就业的主体,对于稳就业起到重要作用。授予小微企业合同金额增加说明政采在支持小微企业发展方面积极有为、行动有效。裴育:通过政采支持或促进中小微企业发展是《政府采购法》的要求,同时,财政部门定期对各预算单位执行情况进行监督检查也保障了中小微企业的权益。客观看,中国各类企业数量中,中小微企业占比超过90%,大多能满足预算单位各类采购需求。因此,从全国政府采购授予小微企业合同金额逐年提高属于正常现象。另外,小微企业对采购人的采购需求响应速度快、服务态度好,也是其获得采购合同的重要影响因素。王丛虎:扶持小微企业一直是政府采购贯彻的政策。各地在执行中央这项政策时都积极创新,如预留特定的份额、给予价格优惠、给予政策加分等。小微企业合同金额占比较往年有所提高,正说明了政策执行已经显现效果。此外,由于政采涉及的金额较工程建设项目较小,参与政府采购的供应商也大多属于中小微企业,这也是一个客观存在的因素。公开招标采购规模占比较上年上升7.8个百分点姜爱华:公开招标采购规模占比上升,竞争性磋商和单一来源采购规模占比下降,这说明政府采购方式的规范性在增强。但公开招标的效率相对较低,可能影响采购效率。相对效率更高的邀请招标、竞争性谈判、询价采购方式占比没有较大提升的原因:一是部分采购人对不同采购方式的理解有一定的偏见,认为只有公开招标才是最规范的,当然也存在一些采购人使用除公开招标以外的其他采购方式操作不够规范的现象;二是与各种采购方式的适用条件边界不够清晰有关。两方面的共同作用使得一些采购人不敢用其他采购方式,这也是下一步修订政府采购法要努力解决的问题之一。裴育:中国拥有完整的产业链,几乎能满足公开招标采购的所有领域需求,在这样强大的供应能力背景下,公开招标采购规模逐步上升在情理之中。由于审计等监督部门会对预算单位的采购方式进行监督检查,预算单位为了避免不必要的麻烦,在采购中最明智的选择就是公开招标。因此,2019年公开招标采购规模比2018年提高7.8%属正常。正因如此,相对效率更高的邀请招标、竞争性谈判、询价等采购方式占比始终没有较大提升,担心被追责可能是主要原因。此外,邀请哪几家供应商进行招标、谈判或询价,采购人限于时间与专业判断能力,往往也不太好把握。王丛虎:单一来源作为一种特殊的采购方式,不仅需要审批,还可能引发主体责任。随着我国企业生产能力的提升、产品质量的提高以及采购人对政府采购需求把握更加准确等原因,越来越多的采购人逐步放弃单一来源采购方式。但,不同采购项目基于本身的特点应有适合的采购方式,不应“一刀切”,提倡多样化、理性化、科学化、合理化选择采购方式。2019年服务类采购增幅为-21.7%裴育:2019年工程和服务类采购规模占比双下降,尤其是服务类采购规模降幅达到21.7%,主要与各级政府为了腾出更多财力用于减税降费,带头压缩行政支出。这尤其与地方政府强化支出管理,压缩工程和服务类开支密切相关(如地方预算单位服务规模比2018年下降了23.5%)。其次与技术创新、信息化有一定的关系。原来许多服务类采购通过线上即可完成,比如线上视频会议大幅减少了现场开会的频次和规模,这就大幅节省了会议服务采购的规模。对于地方来说,由于收入增速放缓或下降,财政支出优先保证“三保”类刚性支出,可用于工程类和服务类的采购规模被硬性压缩或推迟,其降幅比中央更明显就是情理中事。同理,货物类采购规模却保持6.7%的增幅,说明是“三保”类刚性支出在货物类采购规模上的反映,这其中部分是自然增长引致的,部分是物价增长引致的。章辉:2018年服务类采购开始超过货物类,成为第二大采购类别,个人认为这是一个很好的现象。尽管2019年服务类采购仍然排在第二,但是已经和货物类采购非常接近。服务类采购占比曾连续8年保持上涨的态势,预期随着现代财政制度建设的推进,财政支出结构不断向公共服务和公共产品倾斜,服务类采购占比将会超过工程类采购成为第一大采购主体。但,2019年服务类采购大幅下滑,个人认为这应当引起重视。我国大力倡导服务型政府,政府应把有限的资金用在服务社会、服务经济、服务民生方面,与此相匹配,服务类采购规模应该大幅上升。并且,在目前国内国际的经济环境下,服务类采购对于解决就业、扶持中小企业等具有重要的价值。建议今后政府购买服务的主体应该进一步明确,对政府购买服务的事项要求应更加精准化。姜爱华:服务类采购规模下降有两个方面的原因:一是各地压减一般性支出,一些服务采购被压减;二是服务采购中有相当一部分规模并不大,随着采购限额标准的提高,就不需要执行政府采购程序,因此不被统计在政府采购规模之中。王丛虎:正是各级政府积极贯彻落实习近平总书记关于艰苦奋斗、勤俭节约一系列重要论述精神以及坚决落实“政府带头过好紧日子”等要求,才使得工程、服务类采购规模明显下降。货物类相对于工程和服务类项目而言更具有刚性的需求,即各级政府运转的必需品。所以,货物类采购在整体规模下降的趋势下仍保持了一定的增量。深改背景下采购各方须适应新趋势姜爱华:全国政府采购规模下降一方面是适应经济发展进入新常态的必然结果,另一方面也是政府采购自身改革的部分体现。政府采购规模下降的同时,也实现了更好的“提质增效”,这与全面预算绩效管理改革的精神是一致的。今后采购各方要以“绩效”为引领,继续深化政府采购制度改革。裴育:根据国际惯例,政府采购规模一般占GDP的10%左右、占财政支出总额的30%左右。个人认为中国政府采购规模下降只是阶段性、暂时的。长远看,其规模一定会随着GDP规模的上升而上升。采购各方需要根据自身需求的变化,按照政府采购政策的要求,动态调整采购策略,提升采购效率,节约采购资金,促进预算单位事业发展,才是政府采购题中应有之义。王丛虎:发达国家的公共采购包含范围较广,而我国目前政府采购金额反应的主要是保持各级行政机关、事业单位等财政拨款单位正常运行所支出的部分资金总数。由于客观存在的原因,采购人应继续认真贯彻中央有关要过紧日子的要求,厉行节俭、压缩不必要的开支。对于以政府采购为依托的供应商而言,应该积极调整战略、积极适应形势、开拓新的市场。张旭东:全国政府采购规模是政府采购影响力和政策调控余地的基础。采购规模不升反降应当引起警惕,除执行因素外,更要检视制度问题。现行《政府采购法》定义的政府采购其实仅仅在公共采购中“划”了一块,大量的利用财政性资金或公共资源进行的购买性支出没有算在政府采购规模里。这既严重低估了实际采购体量,也不符合GPA谈判外方要求,更关键的是很大程度上制约了政府采购这项事业本身的发展。据了解,当前许多国有企业其实非常希望能够纳入政府采购管理,政府采购这些年发展打下的基础也完全有能力承接。但受制于立法,一直未能积极回应,迫切需要根据深化政府采购制度改革精神对政府采购法进行修订。-END-来源丨中国政府采购报 马金眈审稿丨秘书处编辑丨吕梅☀关注 | 我国首部公共采购行业蓝皮书近日出版☀【新闻联播】中国物流与采购联合会发布:2019年公共采购交易规模超过20万亿元☀格力电器“弄虚作假”,4亿大单旁落竞争对手,冤还是不冤?☀优秀案例 | “精品安徽”央视宣传投放项目☀优秀案例 | 马鞍山市看守所智能化(智慧监所)建设项目☀分会动态 |《国有企业采购管理规范》解读专题培训班在成都举行

    2020/09/07

  • Q:案例分析│关联企业参与政采亟需“拨开迷雾”

    A:编者按“母子公司”“兄弟公司”“夫妻店”……此类关联企业经常出现在政府采购活动中,令人迷惑的同时,也常常引发质疑投诉,更是政府采购关注的焦点。那么,是否要对关联企业作相关限制,还是一视同仁?业界目前仍没有统一的答案。本文从一起具体案例入手,对关联企业参与政府采购活动的情形进行分析,并提出相关建议。此乃一家之言,希望引起关注和探讨。案情概述《XX信息系统建设项目》中标结果公告期间,负责该项目的代理机构收到供应商质疑函,质疑内容为:中标供应商A与《XX信息系统建设项目方案编制》的成交供应商B同属某集团公司控股,作为方案编制的供应商,B公司对A公司的中标起到“量身定制”的作用,从而损害了其他参与竞争的供应商的合法权益,违反了公平公正的原则。质疑供应商同时提供了工商信息查询截图,截图显示,A、B两家公司均属于某集团公司100%控股,但法人代表、高管均不相同。采购代理机构答复:1.《XX信息系统建设项目》与《XX信息系统建设项目方案编制》属于两个不同的合同项,且A、B两家公司未共同参与某一项目;2.B公司并没有参与《XX信息系统建设项目》的采购活动;3.没有证据显示A、B公司存在违反政府采购法律法规或损害其他相关供应商权益的情形;4.招标文件根据采购人实际要求进行编制,法定时间内没有供应商提出质疑,不存在所谓的“量身定制”情况。问题引出问题1:同属一个集团(母公司)的子公司或同一股东控股的不同公司是否可以参与同一项目(合同项)的投标?《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《实施条例》)第十八条规定:“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商,不得参加同一合同项下的政府采购活动。”单位负责人,指单位法定代表人或者法律、行政法规规定的代表单位行使职权的主要负责人(引自《释义》,以下简称《释义》)。案例中,两家供应商的单位负责人并非同一人。控股关系,是指单位或个人股东的控股关系(引自《释义》)。案例中,两家公司虽被同一股东控股,但互相之间并无持股比例产生的“绝对或相对控股关系”。管理关系,指不具有出资持股关系的其他单位之间存在的管理与被管理的关系,如一些上下级关系的事业单位和团体组织(引自《释义》)。案例中,两家公司均为独立的法人企业,无法证明存在管理关系。《实施条例》第七十四条规定:“有下列情形之一的,属于恶意串通。”其中包括“(四)属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动”。《释义》进一步明确,构成本项规定的串通行为应具备两个要件:一是同一采购项目的不同供应商属于同一组织成员;二是参加采购活动的不同供应商按照该组织要求在同一采购项目中采取协同行动。综上,同属一个集团(母公司)的子公司或同一股东控股的公司只要不存在《实施条例》的限制情形、不存在恶意串通的情形,可以参与同一项目(同一合同项)的投标。问题2:同属一个集团(母公司)的子公司或同一股东控股的不同公司是否可以分别参加项目不同阶段的政府采购活动?《实施条例》第十八条规定:“除单一来源采购项目外,为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商,不得再参加该采购项目的其他采购活动。”该条款出台的初衷是,“为项目提供过整体设计、规范编制服务的供应商,在理解及把握采购内容方面具有一定优势,或者其在设计、规范编制时可能暗含有利于自身参加竞争的内容,违反公平竞争原则”。(引自《释义》)很明显,上述规定针对的是供应商不能参与可能违反公平竞争原则的多阶段政府采购活动,但并未限制关联公司参与其中。因此,同属一个集团(母公司)的子公司或同一股东控股下的不同公司,可以分别参与项目不同阶段的政府采购活动。现实情况虽然法律法规并不禁止,但采购活动出现案例中类似关联企业时,总会让人浮想联翩:两个兄弟公司投一个项目,难免形成利益共同体;在作项目前期方案编制或设计时,给自家兄弟“留后手”,从而对其他供应商造成不公......而这些,因为缺乏必要的证据材料而只能停留在“问号”阶段。实践中,还有诸多关联企业参与采购活动的情况。如,不同供应商的单位负责人为夫妻关系;不同供应商的单位负责人为直系血亲、三代以内旁系血亲关系;不同供应商之间股东互持股份;不同供应商之间高管互相任职等等。对策建议法律法规应当进一步作出完善,进一步保障公平交易规则。笔者建议:法律法规修订完善时,根据现有的关联关系限制条款,进一步分析还有哪些关联关系可能造成“不公平、不公正”情况,对常见的诸如“不同供应商互相持股”“夫妻或兄弟姐妹控制项目”等情形,应进行限制。结合《中华人民共和国公司法》等法律法规,将所有可能存在的关联关系进行罗列或定义,在资格审查环节通过市场监督部门官网查询供应商之间是否存在罗列的关联关系,并就如下情形进行处理:当关联公司出现在同一合同项时,除了已明确禁止(限制)的情形,其余情形可参照财政部《关于多家代理商代理一家制造商的产品参加投标如何计算供应商家数的复函》(财办库〔2003〕38号)的规定:“如果有多家代理商参加同一品牌同一型号产品投标的,应当作为一个供应商计算”,即可明确“两个以上关联供应商参与同一合同项投标时,只能作为一个供应商计算”,并首先判断有效供应商是否满3家:当供应商不满足3家时,项目作废标处理;当供应商满足3家时,关联公司的报价最低者进入评标程序。关联公司之间自然也可能存在“日常竞争”的情况,其参与同一合同项投标时,可以提供有关材料证明近3年彼此一直存在公开竞争关系,采购人或评审委员会应当允许其参与同一合同项的投标。采购人根据项目情况,在法律法规规定的情形之外,可进一步对关联关系的投标进行禁止(限制)。比如案例中若能判断到可能存在“设计为施工提供便利”的情况,便可规定方案编制的中标供应商的关联公司不允许在后期施工阶段进行投标。另外,若关联公司之间存在串通投标或其他违法违规行为,应当进行警示并向政府采购监管部门上报。

    2020/08/13

  • Q:公共采购发展报告│公共资源交易“不见面开标”技术在打击围标串标方面的应用

    A:编者按2020年6月,由中国物流与采购联合会公共采购分会组织编写的我国第一本公共采购行业蓝皮书——《中国公共采购发展报告(2020)》由中国财富出版社出版。该报告既包括公共采购行业的全景扫描与总结回顾,也有行业各领域的理论专家及实践专家从宏观到微观的专业分析、多角度的专题报告,以及案例分析和最新的信息资料,将为读者深入了解公共采购行业的发展提供全面、深入、权威的第一手资料,为读者呈现一个正处于改革、发展、融合和创新进程中的公共采购蓝图,具有很强的可读性和收藏性。为了回馈读者,经出版单位和编委会同意,我们摘编部分章节内容和优秀案例。《中国公共采购发展报告(2020)》一引言2015年以来,我国拉开了公共资源交易平台整合的序幕,各地公共资源交易部门在平台建设、机构划转、体制调整方面取得了突破性的进展,公共资源交易事业进入了欣欣向荣的蓬勃发展期。为了积极响应国家“简政放权”的号召,2017年以来,一些地区瞄准交易环节中的“堵点、痛点”问题,以信息化技术为手段,推出了不少创新举措,其中一个突出亮点就是在开标环节引入了“远程不见面”技术。这种新型的交易模式,摆脱了物理空间的束缚,将传统的需要在交易实体环境进行的开标会议搬到了网络空间,企业不用一张纸、不跑一步路,动动手指就完成了投标开标活动。由于这种交易模式的变革具有“惠企、便民、降费、提效”等诸多优势,所以一经面世,即得到了各方交易主体的热烈响应。然而方便了企业投标,却给招投标部门进行监督管理带来了难题,甚至有些人认为正是因为“不见面开标”具有“零费用、无门槛、不见面”的特点,反倒为少数不良企业围标串标提供了便利条件,导致了一些违法乱纪现象被引发。目前,我国各地“不见面开标”工作逐渐进入加速发展的“快车道”,由于行业内尚未有统一的规范标准,加之各地电子化交易发展水平不均衡,客观地讲,如果技防手段不严谨,系统设计不周密,确实存在监督乏力甚至全面失控的风险,这个问题不解决,“不见面开标”就难以发挥其综合效益。南通作为全国最早大规模应用“不见面开标”的城市,在一年多的工作实践中,利用其独立开发的“鸿雁不见面开标”系统(以下简称“鸿雁系统”),在打击围标、串标方面取得了一些有益的经验。二“不见面开标”的技术应用和主要特点南通在研发“不见面开标”系统之初,就将利用信息化手段打击围标、串标等不法行为作为重要的考量因素,必须要实现从“现场人管”到“数据监管”的转变,要兼具“智能化、精准化”的特点。经过了反复斟酌、不断试验、综合比较以后,创新运用了八项新型技术,其中四项技术已经获得国家专利。(一)通信隔离技术传统的场内开标(亦可称为“面对面开标”)将全体投标人召集汇聚在同一个场地内(一般为项目所在地的公共资源交易中心)组织开标会议,事实上为一些企业提供了互相交流、联络的机会,他们可以在现场互通有无,在以后的交易活动中彼此联络,招标管理部门对于这些行为束手无策。一些别有用心的企业,不惜采用“盯梢”“蹲守”的方式,在专家进入评审场地之前,想方设法地进行“围追堵截”,干扰和破坏正常的评审秩序。“鸿雁系统”有别于一般的“不见面开标”系统,在通信交互方面做了技术隔离,投标人之间无法进行单线联系,就算投标人试图在“群聊板”留下通信信息,管理员也能立刻进行屏蔽或者采取禁言处理,这样投标单位之间的横向联系途径被掐断了。不仅是投标人之间,投标人与招标人、投标人与评标专家之间的交互也只能通过内置的通信模块进行,他们之间也是彼此“不见面”,所有的通信都被系统记录并同步发送到监督部门的在线监管平台。可以说,通信隔离技术把“不见面”的本质内涵充分发挥,斩断了一切非正常的接触。“群聊板”界面如图3-2-3所示。(二)地理位置信息捕捉技术“鸿雁系统”在“不见面开标”系统里首次引入了地理位置信息捕捉技术,这是专利技术之一。它的作用主要是获取投标人所在的地理位置(投标人用手机扫码登录后系统自动记录),这样就能够比较容易侦测到投标人是否在同一地点抱团投标,如果投标人之间的距离过于接近,就有串标的嫌疑,应当立即向有关监督部门报告。2018年10月16日,南通市的一个绿化工程项目“不见面开标”过程中,发现常州某街道同时出现16家投标企业集中投标的情况,经过仔细甄别,有8家企业处于近距离投标位置(从数字地图测距来看距离不足80米),可以初步判定为有串标的嫌疑,当然,最终能否作为串标处理需要监督部门调查核实后方可作出,不可妄下结论。(三)造价软件加密锁和电脑MAC码地址查同技术根据《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标中串通投标和弄虚作假行为认定处理办法(试行)》(苏建规字〔2014〕2号)第六条规定:不同投标人的电子投标文件出自同一台电脑或者不同投标人的投标报价用同一个预算编制软件密码锁制作的,视为投标人相互串通投标。据此,“鸿雁系统”专门设计了两个计算机自动判定的数据,一是造价软件加密锁号,二是电脑MAC码地址,其判定依据是,造价软件加密锁号是企业专有的数字加密证书,具有专有性和唯一性,而电脑MAC码地址是用来确认网上设备位置的地址,每个网卡都需要并会有一个唯一的MAC码地址。在评标过程中,计算机对所有投标人的加密锁和MAC地址进行自动比对,发现一致的即自动报警,工作人员直接将此作为串通投标处置(见图3-2-4、图3-2-5)。(四)虚拟保证金子账号技术围标、串标的另一个高危点是通过投标保证金递交情况来提前获知潜在的投标人。由招标人受理保证金的,要求全体投标人汇入招标人设立的指定账号,由交易服务机构集中受理保证金,委托专业的金融机构(如银行、保险公司等)统一办理收退事宜。无论哪种缴纳方式,一般都使用实体账号方式接纳投标人的保证金,但是实体账号容易被反向推测出进账单位的企业名称、金额和时间等具体细节,参与投标企业的信息将暴露无遗。应用了虚拟保证金子账号技术以后,由投标人登录系统并获取缴纳保证金的子账号,该账号为系统随机生成,具有无规律性、唯一性,保密程度高,且每个投标人每一项目每一标段只生成唯一的账号,错1位数字就无法进行保证金绑定。投标人根本无法提前获知其他投标单位的保证金缴纳情况(见图3-2-6)。(五)标书归一化处理技术标书归一化处理技术主要应用在采用综合评估法的“暗标”评审项目中。“暗标”项目的招标文件,一般都规定了投标文件的字体、间距等版式要求,还规定不得有明显的标识、企业名称、人员等标志性信息,目的就是防止不良企业与评标专家之间进行事先约定,让评审过程保持公平、公正。但是即便是这样,还是难以防止标书在特定的段落使用特定的语言或者图示用以“提示”,依靠人工筛查和过滤的方法难以屏蔽这些“设计精巧”标书,只能使用“归一化方法”这个武器。归一化的目的就是把不同来源的投标文件统一到同一数量级(一个参考坐标系)下,使得后面数据的处理更为方便,可以加快梯度下降求最优解的速度,还有可能提高精度。简言之就是把数据经过处理后使之限定在一定的范围内。特定到招投标领域,就是把投标人自行编制的投标文件经过计算机“归一化算法”处理以后,将原始文本调整为相对统一的格式,其基本特征是信息不遗漏但格式有变化。由于采用了线性归一化方法,每个投标文件生成的“归一化文本”不尽相同,评委无法获知其“原始文本”是何种面貌,因此评审就真正处于“盲评”状态之下。如图3-2-7所示,归一化文本处理以后,投标文件的内容在字体、间距、分段上都被计算机“随机”进行了调整,如果采用非线性归一化工具处理,则“变形”程度将更大。(六)标书异常性雷同分析技术《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标评标办法》第六条规定:不同投标人的投标文件以及投标文件制作过程出现了评标委员会认为不应当雷同的情况的,属于重大偏差,视为未能对招标文件作出实质性响应,应当作为无效投标予以否决。据此,“雷同”也就具备了投标人之间相互串通投标的嫌疑特征,问题是如何准确判定雷同,“鸿雁系统”的“异常性雷同”工具从两个方面对“雷同”进行分析。一是技术标文件。以施工项目评标为例,技术标文件评审的主要内容是“施工组织设计”。“鸿雁系统”通过两轮筛查的方式进行判定。第一次先通过“一致性雷同”方法进行机械对比,对不同的技术标文件逐段进行交叉比较,文字内容相似程度达到70%以上的,作为重点筛选对象进行二次复查,第二次复查主要采用“一致性错误”筛查方法,其核心算法是比较投标函中“同样的错误”。其逻辑依据是,技术标文件“高度相似”尚不足以证明其具有密切的相关性,但是“一致性错误”则可充分表明其具有理论上串通的可能。例如,2018年3月的一个项目,在开标评审过程中,计算机发现两家企业的技术标函在“承台基坑开挖”工序的描述中存在大段相似内容,更为离谱的是两份标书中均出现了使用失效规范的情况,《公路桥涵施工技术规范》JTJ041—2000(已修订为JTG/T F50—2011)、《公路桥涵地基与基础设计规范》JTJ024—85(已修订为JTG D63—2007)(见图3-2-8)。二是商务标文件。商务标中的报价文件,如果其价格向同一走向靠拢且形成“抱团集中”趋势的,就应当作为疑似串标看待,当然,这一判定要慎之又慎,因为极易造成“错杀、妄杀”从而引发不必要的质疑和投诉等纠纷。(七)监管联动技术长期以来,公共资源交易领域打击围标、串标之所以收效不明显,一个重要原因就是监督管理难以形成快速联动机制,“鸿雁系统”采用的联动监管技术弥补了这一缺陷。具体做法是这样的,首先为不同身份和管理责权的各个公共资源交易参与主体分配不同的权限,可以登录、浏览、下载和抓取招投标交易过程中的所有疑似线索,在预先设定的46个高危引发串标、围标的风险点设置了自动报警和信息传递模块,所有的信息在公共资源交易服务机构、行业主管部门、招投标监督部门和纪检监察之间完成无缝对接,可以实现“一键联通”。(八)大数据综合研判技术大数据综合研判也是打击围标、串标的有力工具,但是目前大多停留在研讨阶段,实质性的成果并不多,“鸿雁系统”在这方面做了一些尝试。比如,利用数据挖掘技术,“鸿雁系统”把长期以来在同一类型的交易领域(如建筑装饰装修)同时出现在一个交易项目场次的企业标签成为“疑似抱团围标企业”,再通过报价趋势度分析(基于股票道氏理论)、相关性分析、分部分项工程量清单的离差分析等数学模型,“揪出”相对稳定抱团投标的利益集团,再辅之以外围的调查、资金往来账目的比较,综合多方因素得出比较确定的结论(见图3-2-9)。三应用成效“鸿雁系统”运用这些技术手段以后,南通市在公共资源交易领域打击围标、串标方面取得了有效的进展。从2018年6月至今,已经有30多起围标、串标线索被计算机自动侦测到,超过了前两年查处案件的总和,经有关部门调查核实,确认其中23起违法行为基本属实,已经按照法定流程进行处置,这表明技术手段打击围标、串标违法行为的准确率接近了80%。“技防”手段工作效率和自动化程度都比较高,而且能够有效地防范“人情处置”或者“关系处置”,既不会有“漏网之鱼”也不存在“徇私枉法”,是铁面无私的“黑包公”,但是“技防”手段还是要与“人防”手段相结合,才能真正发挥其功效。2017年8月,某管道工程项目开评标过程中,通过MAC码地址查同技术发现一起疑似串标案件线索,后经查实,其中的两家投标企业均为外地企业,投标当日因所在片区停电,于是到附近同一个网吧的公用电脑制作了投标文件并进行了投递,相关供电部门和网吧经营业主出具了有关证明文件,尽管此类偶发巧合事件依然令人生疑,但是作为“串通投标”处理尚显依据不足。四结语从2019年上半年开始,我国各地在公共资源交易行业开始推广应用“不见面开标”,标志着公共资源从依托有形交易市场向电子化平台的转变。目前,江苏、浙江、湖南、内蒙古、云南、贵州等地已经将研发应用“不见面开标”作为政务服务深化“放管服”改革的重点工作来部署,可以预料,这种新型的交易模式将很快取代传统的场内交易方式。交易费用降低充分激发了市场活力,投标企业跨区域参与竞标的积极性更高了。据南通开展“不见面开标”一年半以来的数据统计,一般的房屋建筑和市政基础设施工程项目,投标家数相较于“场内开标”平均增加17%以上,少数企业鉴于“无门槛、零费用”的便利条件,抱着“碰一碰、撞大运”的心理盲目参与投标,有些为了“相互帮衬”形成了相对固定的投标联盟,干扰正常的招投标秩序。由此看来,“不见面开标”作为新生事物,势必面临如何有效打击围标、串标等违法行为的考验。作为公共资源交易从业人员,既不能因噎废食“把孩子和洗澡水一起泼掉”,也不应该简单归咎于“发展中的问题”而听之任之,应当积极探寻运用尖端的信息技术手段,构建起科学合理的制度防范体系,把“不见面开标”这一实实在在的惠企便民改革举措引向健康发展的康庄大道。参考文献[1]汤骏,鲍相宇,等.公共资源“不见面”交易服务标准化建设——以南通市公共资源交易中心“不见面”交易标准化服务为例[J].中国标准化,2018(21):83-88.[2]汤骏.公共资源交易“不见面开标”突发状况应急处置方法[J]招标采购管理,2018(12):46-48.(作者:汤骏,南通市公共资源交易中心副主任、高级工程师;原载于《中国公共采购发展报告(2020)》,中国物流与采购联合会公共采购分会编,中国财富出版社2020年6月版

    2020/08/17