中国物流与采购联合会公共采购分会

肖北庚：走向现代政府采购法制

发布时间：2019年08月08日00:00 研究室

形成于21世纪初的现行政府采购法制，应运生于我国社会主义市场经济体制改革、公共财政制度建设及加入WTO起始进程中，在彰显中国履行入世承诺务实姿态的同时为防控政府采购腐败、节约公共财政资金发挥了基础性作用。近二十年过去后，我国进入全面深化改革新时代，政府采购法制及其实践面临的现实基础均发生根本变化，逻辑与历史相统一的制度演进法则必然要求变革现行法制，走向现代政府采购法制。

一、政府采购法制现代转型之时代背景

新时代全面深化改革委员会将政府采购法制发展完善定位于“深化改革”，2018年11月通过《深化政府采购制度改革方案》明确要求“加快形成……现代政府采购制度”，依法改革必然要求构建现代政府采购法制。这一目标定位是体系化回应新时代全面深化改革和扩大开放对政府采购法制变革要求的顶层设计，折射了具有里程碑性的制度转折走向。

2018年3月，习近平总书记在亚洲博鳌论坛上宣布中国将加快加入GPA进程，“加快”意味着加入GPA谈判进程加速和及时回应欧美等GPA成员国提出的法律调整要求，变革政府采购法制是因应加入GPA前成员国对我国国内政府采购法律调整期待的应有之义。党的十九大做出加快建立现代财政制度部署，政府采购法制当顺应“清晰的财政事权与支出责任划分”的现代财政体制要旨配置政府采购当事人权责，重构政府采购人职责；2018年7月，全面深化改革委员会通过《关于全面实施预算绩效管理的意见》，直接将政府采购法制纳入现代财政预算制度改革统筹，政府采购制度设计模式需从效率与控权迈入“物有所值”。

近年来，政府自身建设方面推出 “放管服”制度改革，逻辑要求政府采购还权于政府采购人和改革政府采购事中监管制度。服膺于新时代改革开放趋势，在全面深化改革之现代财政制度构建、政府自身“放管服”改革及扩大开放之重大抉择中，寻求政府采购法制的创新和整合，走向现代政府采购法制是时代要求与历史使命。

二、走向现代政府采购法制面临的现实困境

随着GPA谈判成员方对我国政府采购法律调整、健全现代财政支出管理体制与“放管服”新要求的提出，肇始于加入WTO初期的现行政府采购法律制度——遵循公共财政制度准则和程序控权的内在要求的不足与缺陷不断显现，构建现代政府采购法制主要面临现行政府采购法治实践中的如下几方面困境。

（一）程序价值主导，采购人职责模糊，政府采购政策功能不完备。

“公共财政”时期，对财政支出在“财”上关注效率，在“政”上着力预防腐败，突出“以政控财”，侧重财政支出环节的法律规制，忽视财政支出实体价值追求。政府采购法制围绕采购方式和采购程序设计，缺乏程序规则与实体要求的有机对接，政府采购当事人尤其是采购人采购程序职责突出、实体职责不彰。采购程序控权模式关注点又侧重于控制采购人的权力，当采购人采购权力经相关程序“让渡”于集中采购机构时，对财政支出不担责的集中采购机构享有了采购权，集中采购机构与采购人的职责易混同。集中采购机构背离政府采购实体价值滥用权力时，腐败自然就会发生。忽视实体要求的采购方式、采购程序与政府采购政策功能关联不紧密，采购人及监管主体在政府采购功能措施实施中职责规定不周延，需要由相关部门制定的政府采购公共政策的具体规则和实施机制也不健全，创新、绿色、网络安全、支持中小企业、保障和改善民生等采购政策滞后，政府采购法治不能承载现代财政功能，也与GPA对成员国公共政策一般义务要求有较大差距。正是采购人上述诸方面职责不清晰不周延，不仅政府采购法制控权与效率价值时常虚置，也背离了“放管服”改革之初衷。

（二）采购需求疏漏，采购交易规则效率不高，“物有所值”目标落空。

“公共财政”侧重宏观控权，以期提升财政支出效率，但却容易忽视微观采购需求价值：预算编制缺乏明确采购需求规范，实践中天价采购、奢华采购案件频发；未确立以采购需求为基础的采购报价，采购方式与评审方法的选择无需考量采购需求因素，实践中招标方式被操控现象突出；采购合同缺乏明确需求条款，采购效果评价也未将采购需求作为核心要素，政府采购公共政策与市场竞争之间的有效平衡难以实现。缺乏明确采购需求的交易规则，实践中效率不彰，既与GPA规则要求相去甚远，又造成政府采购法制应有、也使GPA及其成员国倡导的“物有所值”采购目标常常落空。

（三）分散立法，政府采购法制自身矛盾与不统一，监管效力不彰。

我国现行政府采购法制，主要由《政府采购法》和《招标投标法》及其相应实施细则构成，前者适用于货物、服务和部分工程领域的采购，后者仅适用于工程领域的采购。这种分散型的立法，背离财政支出整体性，既造成我国法律之间的内在体系性矛盾，又与GPA要求成员国统一立法及现有GPA成员国的单一立法模式不符。适用范围不同的两法确定工程类采购由我国各级发展改革行政部门等主管部门监管、货物与服务类采购由我国各级财政主管部门监管之监管模式。这种监管机制割裂了财政支出监管的统一性和协调性，分散了行政监管力量。并且，监管重心环节放在了采购方式和采购程序上，导致采购实践中监管疏漏、监管能力不足与监管错位缺位同时存在，严重影响监管实效。

三、走向现代政府采购法制之基本遵循

现行政府采购法制分散立法模式和程序规制导向，背离了现代财政支出准则；同时与GPA及其成员国政府采购法制难以有效融通，也不能适应“放管服”改革的大趋势，政府采购法制必须针对上述诸种问题，依据新时代要求实行全方位创新。

（一）以“财政支出”为红线，明晰采购人职责，形成完备的政策功能。

政府采购与财政支出犹如硬币之一体两面，从物品、服务与工程的采购侧面观之，为政府采购；从采购物品、服务与工程的财政资金支出侧面视之，则属财政支出，二者是不可分割的有机整体。财政支出之统一性与过程性，要求政府采购的法制创新应以“财政支出”全过程为主线，因应现代财政“清晰的财政事权和支出责任划分”的制度要旨，合理配置政府采购当事人的权责。在满足政府自身运转需要的公务保障性采购中，根据现代财政“优化资源配置，维护市场统一”的要求，安排财政支出；依据事权范围，配置政府采购主体职权，界定相应财政支出责任。在履行政府公共服务等职能的职能性采购中，根据现代财政“促进社会公平”的制度要求，优化财政支出，赋予政府采购主体提供公共服务、实现公共政策功能与财政支出能力相匹配，建立完备的政府采购公共政策体系。核心是依照“放管服”改革走向，还权于政府采购人。还权采购人后，采购代理机构主要承担中介服务职能，依据其自身专业和技术水平提供专业化服务，必要时可设立注册政府采购师或采购“合同官”制度，保障服务的专业化。

（二）以“采购需求”为基石，重构政府采购体系化交易规则，落实“物有所值”。

“物有所值”是GPA倡导的采购原则，也是现代财政支出之价值目标。将获取相应物质资源的采购需求——满足政府自身运转和履行政府职能——融入政府采购交易规则体系是达至此目标的根本方法。以采购需求为基石改造现行政府采购交易规则，就需在采购资金预算、采购资金审核、采购资金使用方式选择、采购合同授予履行与验收等整体采购程序中，明确以需求为起点，将采购需求作为采购人获取财政资金的前提，并将采购需求纳入招标文件；供应商的竞争报价应符合采购需求；采购方式选择要满足采购需求特点；不同采购需求适用不同评审规则；不易明确采购需求的采购要引入特定采购方式。合同验收和采购效果评价应以是否符合采购需求、财政资金使用是否与采购需求相匹配为核心标准，真正使财政资金“花得值、用得当”。

（三）以“绩效考核”为导向，完善政府采购监管机制，提升监管实效。

遵循现代财政制度预算绩效管理要求，构建目标既涵盖政府采购成本效益又包括政策功能和公共服务实现程度的监管机制。首先，依据绩效考核职责分配现状，促进政府采购与部门预算、资产管理、国库集中支付及绩效评价的有机结合。其次，依据全面绩效考核准则与“放管服”要旨，强化政府采购事后监管，统一货物、服务与工程的绩效监管，逐步形成《政府采购法》与《招标投标法》统一的空间。这亦是回应加入GPA谈判进程中欧盟等国提出的尽快实现《政府采购法》与《招标投标法》衔接要求的应有之举。再次，顺应“放管服”发展趋势，对应预算的“绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用” 等环节，建立“预算-计划-采购-支付-监督”的闭环监督机制；通过部门预算对采购执行的顺向控制和采购结果对预算编制的逆向反馈，健全监管程序。绩效考核监管机制是对传统以质疑投诉为核心的监管体制的根本性改造，需建立政府采购的专门行政裁决制，替代质疑投诉制，这正契合了GPA对其成员国救济制度设计的要求。

来源：中国政府采购杂志

编辑：吕梅

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