《中国公共采购发展报告（2020）》

2015年以来，我国拉开了公共资源交易平台整合的序幕，各地公共资源交易部门在平台建设、机构划转、体制调整方面取得了突破性的进展，公共资源交易事业进入了欣欣向荣的蓬勃发展期。为了积极响应国家“简政放权”的号召，2017年以来，一些地区瞄准交易环节中的“堵点、痛点”问题，以信息化技术为手段，推出了不少创新举措，其中一个突出亮点就是在开标环节引入了“远程不见面”技术。这种新型的交易模式，摆脱了物理空间的束缚，将传统的需要在交易实体环境进行的开标会议搬到了网络空间，企业不用一张纸、不跑一步路，动动手指就完成了投标开标活动。由于这种交易模式的变革具有“惠企、便民、降费、提效”等诸多优势，所以一经面世，即得到了各方交易主体的热烈响应。然而方便了企业投标，却给招投标部门进行监督管理带来了难题，甚至有些人认为正是因为“不见面开标”具有“零费用、无门槛、不见面”的特点，反倒为少数不良企业围标串标提供了便利条件，导致了一些违法乱纪现象被引发。

目前，我国各地“不见面开标”工作逐渐进入加速发展的“快车道”，由于行业内尚未有统一的规范标准，加之各地电子化交易发展水平不均衡，客观地讲，如果技防手段不严谨，系统设计不周密，确实存在监督乏力甚至全面失控的风险，这个问题不解决，“不见面开标”就难以发挥其综合效益。南通作为全国最早大规模应用“不见面开标”的城市，在一年多的工作实践中，利用其独立开发的“鸿雁不见面开标”系统（以下简称“鸿雁系统”），在打击围标、串标方面取得了一些有益的经验。

南通在研发“不见面开标”系统之初，就将利用信息化手段打击围标、串标等不法行为作为重要的考量因素，必须要实现从“现场人管”到“数据监管”的转变，要兼具“智能化、精准化”的特点。经过了反复斟酌、不断试验、综合比较以后，创新运用了八项新型技术，其中四项技术已经获得国家专利。

（一）通信隔离技术

传统的场内开标（亦可称为“面对面开标”）将全体投标人召集汇聚在同一个场地内（一般为项目所在地的公共资源交易中心）组织开标会议，事实上为一些企业提供了互相交流、联络的机会，他们可以在现场互通有无，在以后的交易活动中彼此联络，招标管理部门对于这些行为束手无策。一些别有用心的企业，不惜采用“盯梢”“蹲守”的方式，在专家进入评审场地之前，想方设法地进行“围追堵截”，干扰和破坏正常的评审秩序。

“鸿雁系统”有别于一般的“不见面开标”系统，在通信交互方面做了技术隔离，投标人之间无法进行单线联系，就算投标人试图在“群聊板”留下通信信息，管理员也能立刻进行屏蔽或者采取禁言处理，这样投标单位之间的横向联系途径被掐断了。不仅是投标人之间，投标人与招标人、投标人与评标专家之间的交互也只能通过内置的通信模块进行，他们之间也是彼此“不见面”，所有的通信都被系统记录并同步发送到监督部门的在线监管平台。可以说，通信隔离技术把“不见面”的本质内涵充分发挥，斩断了一切非正常的接触。“群聊板”界面如图3-2-3所示。

（二）地理位置信息捕捉技术

“鸿雁系统”在“不见面开标”系统里首次引入了地理位置信息捕捉技术，这是专利技术之一。它的作用主要是获取投标人所在的地理位置（投标人用手机扫码登录后系统自动记录），这样就能够比较容易侦测到投标人是否在同一地点抱团投标，如果投标人之间的距离过于接近，就有串标的嫌疑，应当立即向有关监督部门报告。

2018年10月16日，南通市的一个绿化工程项目“不见面开标”过程中，发现常州某街道同时出现16家投标企业集中投标的情况，经过仔细甄别，有8家企业处于近距离投标位置（从数字地图测距来看距离不足80米），可以初步判定为有串标的嫌疑，当然，最终能否作为串标处理需要监督部门调查核实后方可作出，不可妄下结论。

（三）造价软件加密锁和电脑MAC码地址查同技术

根据《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标中串通投标和弄虚作假行为认定处理办法（试行）》（苏建规字〔2014〕2号）第六条规定：不同投标人的电子投标文件出自同一台电脑或者不同投标人的投标报价用同一个预算编制软件密码锁制作的，视为投标人相互串通投标。

据此，“鸿雁系统”专门设计了两个计算机自动判定的数据，一是造价软件加密锁号，二是电脑MAC码地址，其判定依据是，造价软件加密锁号是企业专有的数字加密证书，具有专有性和唯一性，而电脑MAC码地址是用来确认网上设备位置的地址，每个网卡都需要并会有一个唯一的MAC码地址。在评标过程中，计算机对所有投标人的加密锁和MAC地址进行自动比对，发现一致的即自动报警，工作人员直接将此作为串通投标处置（见图3-2-4、图3-2-5）。

（四）虚拟保证金子账号技术

围标、串标的另一个高危点是通过投标保证金递交情况来提前获知潜在的投标人。由招标人受理保证金的，要求全体投标人汇入招标人设立的指定账号，由交易服务机构集中受理保证金，委托专业的金融机构（如银行、保险公司等）统一办理收退事宜。无论哪种缴纳方式，一般都使用实体账号方式接纳投标人的保证金，但是实体账号容易被反向推测出进账单位的企业名称、金额和时间等具体细节，参与投标企业的信息将暴露无遗。

应用了虚拟保证金子账号技术以后，由投标人登录系统并获取缴纳保证金的子账号，该账号为系统随机生成，具有无规律性、唯一性，保密程度高，且每个投标人每一项目每一标段只生成唯一的账号，错1位数字就无法进行保证金绑定。投标人根本无法提前获知其他投标单位的保证金缴纳情况（见图3-2-6）。

（五）标书归一化处理技术

标书归一化处理技术主要应用在采用综合评估法的“暗标”评审项目中。“暗标”项目的招标文件，一般都规定了投标文件的字体、间距等版式要求，还规定不得有明显的标识、企业名称、人员等标志性信息，目的就是防止不良企业与评标专家之间进行事先约定，让评审过程保持公平、公正。但是即便是这样，还是难以防止标书在特定的段落使用特定的语言或者图示用以“提示”，依靠人工筛查和过滤的方法难以屏蔽这些“设计精巧”标书，只能使用“归一化方法”这个武器。

归一化的目的就是把不同来源的投标文件统一到同一数量级（一个参考坐标系）下，使得后面数据的处理更为方便，可以加快梯度下降求最优解的速度，还有可能提高精度。简言之就是把数据经过处理后使之限定在一定的范围内。特定到招投标领域，就是把投标人自行编制的投标文件经过计算机“归一化算法”处理以后，将原始文本调整为相对统一的格式，其基本特征是信息不遗漏但格式有变化。由于采用了线性归一化方法，每个投标文件生成的“归一化文本”不尽相同，评委无法获知其“原始文本”是何种面貌，因此评审就真正处于“盲评”状态之下。如图3-2-7所示，归一化文本处理以后，投标文件的内容在字体、间距、分段上都被计算机“随机”进行了调整，如果采用非线性归一化工具处理，则“变形”程度将更大。

（六）标书异常性雷同分析技术

《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标评标办法》第六条规定：不同投标人的投标文件以及投标文件制作过程出现了评标委员会认为不应当雷同的情况的，属于重大偏差，视为未能对招标文件作出实质性响应，应当作为无效投标予以否决。据此，“雷同”也就具备了投标人之间相互串通投标的嫌疑特征，问题是如何准确判定雷同，“鸿雁系统”的“异常性雷同”工具从两个方面对“雷同”进行分析。

一是技术标文件。以施工项目评标为例，技术标文件评审的主要内容是“施工组织设计”。“鸿雁系统”通过两轮筛查的方式进行判定。第一次先通过“一致性雷同”方法进行机械对比，对不同的技术标文件逐段进行交叉比较，文字内容相似程度达到70%以上的，作为重点筛选对象进行二次复查，第二次复查主要采用“一致性错误”筛查方法，其核心算法是比较投标函中“同样的错误”。其逻辑依据是，技术标文件“高度相似”尚不足以证明其具有密切的相关性，但是“一致性错误”则可充分表明其具有理论上串通的可能。

例如，2018年3月的一个项目，在开标评审过程中，计算机发现两家企业的技术标函在“承台基坑开挖”工序的描述中存在大段相似内容，更为离谱的是两份标书中均出现了使用失效规范的情况，《公路桥涵施工技术规范》JTJ041—2000（已修订为JTG/T F50—2011）、《公路桥涵地基与基础设计规范》JTJ024—85（已修订为JTG D63—2007）（见图3-2-8）。

二是商务标文件。商务标中的报价文件，如果其价格向同一走向靠拢且形成“抱团集中”趋势的，就应当作为疑似串标看待，当然，这一判定要慎之又慎，因为极易造成“错杀、妄杀”从而引发不必要的质疑和投诉等纠纷。

（七）监管联动技术

长期以来，公共资源交易领域打击围标、串标之所以收效不明显，一个重要原因就是监督管理难以形成快速联动机制，“鸿雁系统”采用的联动监管技术弥补了这一缺陷。具体做法是这样的，首先为不同身份和管理责权的各个公共资源交易参与主体分配不同的权限，可以登录、浏览、下载和抓取招投标交易过程中的所有疑似线索，在预先设定的46个高危引发串标、围标的风险点设置了自动报警和信息传递模块，所有的信息在公共资源交易服务机构、行业主管部门、招投标监督部门和纪检监察之间完成无缝对接，可以实现“一键联通”。

（八）大数据综合研判技术

大数据综合研判也是打击围标、串标的有力工具，但是目前大多停留在研讨阶段，实质性的成果并不多，“鸿雁系统”在这方面做了一些尝试。比如，利用数据挖掘技术，“鸿雁系统”把长期以来在同一类型的交易领域（如建筑装饰装修）同时出现在一个交易项目场次的企业标签成为“疑似抱团围标企业”，再通过报价趋势度分析（基于股票道氏理论）、相关性分析、分部分项工程量清单的离差分析等数学模型，“揪出”相对稳定抱团投标的利益集团，再辅之以外围的调查、资金往来账目的比较，综合多方因素得出比较确定的结论(见图3-2-9)。

“鸿雁系统”运用这些技术手段以后，南通市在公共资源交易领域打击围标、串标方面取得了有效的进展。从2018年6月至今，已经有30多起围标、串标线索被计算机自动侦测到，超过了前两年查处案件的总和，经有关部门调查核实，确认其中23起违法行为基本属实，已经按照法定流程进行处置，这表明技术手段打击围标、串标违法行为的准确率接近了80%。

“技防”手段工作效率和自动化程度都比较高，而且能够有效地防范“人情处置”或者“关系处置”，既不会有“漏网之鱼”也不存在“徇私枉法”，是铁面无私的“黑包公”，但是“技防”手段还是要与“人防”手段相结合，才能真正发挥其功效。2017年8月，某管道工程项目开评标过程中，通过MAC码地址查同技术发现一起疑似串标案件线索，后经查实，其中的两家投标企业均为外地企业，投标当日因所在片区停电，于是到附近同一个网吧的公用电脑制作了投标文件并进行了投递，相关供电部门和网吧经营业主出具了有关证明文件，尽管此类偶发巧合事件依然令人生疑，但是作为“串通投标”处理尚显依据不足。

从2019年上半年开始，我国各地在公共资源交易行业开始推广应用“不见面开标”，标志着公共资源从依托有形交易市场向电子化平台的转变。目前，江苏、浙江、湖南、内蒙古、云南、贵州等地已经将研发应用“不见面开标”作为政务服务深化“放管服”改革的重点工作来部署，可以预料，这种新型的交易模式将很快取代传统的场内交易方式。

交易费用降低充分激发了市场活力，投标企业跨区域参与竞标的积极性更高了。据南通开展“不见面开标”一年半以来的数据统计，一般的房屋建筑和市政基础设施工程项目，投标家数相较于“场内开标”平均增加17%以上，少数企业鉴于“无门槛、零费用”的便利条件，抱着“碰一碰、撞大运”的心理盲目参与投标，有些为了“相互帮衬”形成了相对固定的投标联盟，干扰正常的招投标秩序。由此看来，“不见面开标”作为新生事物，势必面临如何有效打击围标、串标等违法行为的考验。作为公共资源交易从业人员，既不能因噎废食“把孩子和洗澡水一起泼掉”，也不应该简单归咎于“发展中的问题”而听之任之，应当积极探寻运用尖端的信息技术手段，构建起科学合理的制度防范体系，把“不见面开标”这一实实在在的惠企便民改革举措引向健康发展的康庄大道。

参考文献

[1]汤骏，鲍相宇，等.公共资源“不见面”交易服务标准化建设——以南通市公共资源交易中心“不见面”交易标准化服务为例[J].中国标准化，2018（21）：83-88.

[2]汤骏.公共资源交易“不见面开标”突发状况应急处置方法[J]招标采购管理，2018（12）：46-48.

（作者：汤骏，南通市公共资源交易中心副主任、高级工程师；原载于《中国公共采购发展报告（2020）》，中国物流与采购联合会公共采购分会编，中国财富出版社2020年6月版