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黄冬如:中国公共采购制度改革回顾与展望

发布时间:2018年11月21日15:32 ggcgfh

 

    11月14日,广东财经大学公共采购研究中心主任、中国物流与采购联合会公共采购分会专家委员会副主任黄冬如在参加第五届全国公共资源交易论坛时,发表了《中国公共采购制度改革回顾与展望》报告,报告全文如下:

 


 

中国公共采购制度改革回顾与展望
――兼论新时代中国现代政府采购制度改革思考
文/黄冬如
 

    根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,到2020年,我国的全面深化改革的目的是在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。政府采购制度改革是其中的重要领域和关键环节。它的发展面临重要改革机遇。


  一、中国现代政府采购制度改革机遇


    所谓重要改革机遇期,是在当今世界发展局势、时代潮流演进特征、主体的价值追求目标和社会发展趋势等综合条件作用下的结果。应该说,中国政府采购制度改革、发展及重塑期即将来临。它是中国经济社会发展和政府采购本身发展的必然。主要理由有:
 

(一)国内政治经济形势背景
    契合国家政经发展趋势,中国社会主义现代化建设的深刻变革时期已经开始,今年是改革开放40周年,这些年以来是核心驱动变化时期。改革的目标就是通过政治、经济、文化、社会、生态、党的建设等具体改革措施最终实现社会主义的现代化建设目标。包括社会的公平正义,市场的规则透明,法治的规范完善,政府的善治廉洁,公民的平和有序。重点是通过对经济改革的牵引实现各项目标综合治理。核心是改变人的转型,并推进组织的转型如社会组织、政府组织、公司组织等,最终达到社会、政府和文化的转型。而政府采购在转型中将起到脉络作用。因为它属于公共管理内容,需要行政权力的规范和标准运行;它属于市场体系内容,需要市场主体的诚信和守法,竞争和创新;它属于公共服务的内容,需要工程、产品和服务的最佳提供;它属于政府廉洁的内容,通过透明性、规范性实现价格的合理性,最大排挤腐败空间。


    虽然,在十八届三中全会决定中没有将现代政府采购制度明确做为60大项改革任务而列示,但不能否认它的重要性和改革的迫切性。虽然财政改革重点是预算体制的改革、税收体制的改革和事权的分配改革,但政府采购作为公共预算的重要组成部分或者说关键实操部分仍会在其他改革不断深入过程中突显出来。它作为整个改革中的脉络作用会不断浮现,它的价值、使命和责任也会逐渐上升到重要战略位置,不可或缺。分析开来,政府采购制度改革未能在全会中明示的原因有:一是政府采购与招标投标、产权交易等公共资源交易交织在一起,还未能清晰界定各方关系。二是政府采购制度改革的难度大,牵涉深刻的利益关系,破解这一难题还需要时间。三是政府采购属于发展中的产物,当前现实的发展如政府采购的制度化建设、理论性总结等还不完善,整体时机未到。四是政府采购制度改革从属于预防腐败体制制度机制建设,需要从廉洁政治、清廉政府等角度通盘考虑,这说明其已经突破一般财政的考虑范畴。
 

(二)国际化背景
    2014年底,我国向WTO正式提交加入《政府采购协定》(GPA)第六份出价清单。清单主要列明采购实体开放清单和货物、服务、工程采购项目开放清单。六份出价清单的提交表明我们加入GPA谈判进入纵深阶段。也表明中国在加入后可以公平竞争参加GPA协议方的公共项目竞标,也在一定程度上对中国政府采购制度建设和市场公平建设带来挑战和机遇。契合此背景,欧盟和美国等西方国家多次给中国政府采购施加压力,以市场准入受限,贸易保护,歧视性条款等理由要求中国尽快开放政府采购国际市场。背后实则是后金融危机引了西方国家经济增缓,垄断加剧,以及贸易保护主义抬头的各类因素。也有中国公共采购市场每年以15%递增的巨大市场诱惑力。同时,西方国家也利用各种手段推行其观点,如欧盟建立新政策,对等限制不开放的国家;就中国市场状况发布白皮书,施加国际影响;如美国也采取限制措施,规定军方不准采购外国产美国旗帜或相关产品等。越来越多的事件说明政府采购开放已到了一个新阶段,国内制度建设也迫切需要加大提高程度。这种紧迫性和现实性却无视GPA本应属于各个国家自愿选择是否加入的一种诸边谈判贸易协议范畴。全球化的建设、科技技术的使用缩短国界间的差距、不断要求的公平正义环境等等,都对中国政府采购的变革、转型和廉洁等提出更高要求。也倒逼中国政府采购的制度理念、行为政策、方法措施的不断变化。从而引起国家、中央高层和社会各界对其体制变革的重视。2018年4月10日,习近平主席在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上的主旨演讲中提出,在扩大开放方面,中国将采取重大举措“主动扩大进口”,要“加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程”。这不仅会使中国扩大进口,为外国企业创造机遇,也将为中国企业开拓国外采购市场创造机遇,也表明中国加快改革开放步伐的决心。应该说,加快中国现代政府采购体制制度的构建和完善已经开始纳入议事日程。
 

(三)制度本身发展背景
    政府采购和工程招标投标法治建设已经十年,为其进一步发展奠定了坚实的基础。规范性、程序性成为政府向市场寻求标的及价格的基本手段;公开性、透明性成为采购中的基本原则;各方当事人开始善于利用法律的手段维护自身的合法权益;评审专家的集中评审使科学智力不断渗透进入采购发展之中。政府采购的涉猎范围超出立法者和管理者的想象,成为中国法律制度建设上的重要途径。但发展中也存在许多急需解决的问题。如由于法律和历史的原因,与工程招标投标的关系难以破解;与公共资源交易平台关系难以理清;价格高、市场竞争扭曲的现象不断出现;利益桎梏难以打破;科技手段的应用还不发达;专业化程度仍处于初级阶段等等。问题和矛盾相互交织,具有复杂性、长期性、顽固性等特点。需要智力、勇气、韧性等共同解决。它作为国家战略转型的重要体制机制障碍,应该作为重要的载体和体制的整合器作用突破和改革。
 

二、中国现代政府采购制度改革内容
 

    近二十年法律制度化发展为政府采购及招标投标事业成效奠定了重要基础,但也出现了许多问题,有的问题严重影响党和国家、政府的形象。同时,在现实中存在政府采购、招标投标、公共采购、公共资源交易等与政府采购交叉且相融的名称和叫法,给政府采购事业的发展带来诸多不利影响。比如政府采购与公共采购,政府采购现行的法律制度、运行模式、效益效果等还未达到公共采购的公共性及服务型政府要求,若以公共采购取代政府采购未免有点理想化。但理论上研究界定公共采购、政府采购、招标投标、公共资源交易等问题却显得十分迫切和必要。从战略上看,在深化改革的新阶段,政府采购需要重新定位。如何相对区分之前的政府采购发展历程,以全新的理念和思维应对新时期的政府采购工作,是我们迫切需要考虑的问题。按照全会“财政是国家治理的基础、建立现代财政制度”的精神和要求,结合实际,将这阶段定义为“现代政府采购制度”是个较为合适的选项。建立现代政府采购制度意味着以“国际视野”及“国家治理”的角度即战略思维看待当前的政府采购工作。
 

    具体来讲,中国现代政府采购制度改革的战略选择需要突破三大战略关口,即界定政府采购中的政府与市场的关系;推进政府采购转型与发展;维护公平与正义问题。


    建立现代政府采购制度需要界定政府采购中的政府与市场的关系。重点是要明确政府采购是政府的事,还是市场的事?政府在采购过程中通过何种方式走向市场,以及建设怎样的“统一开放、竞争有序”的市场体系。界定政府与市场的关系或者可以把握这几个方面。


    一是界定采购主体行为。目的是将政府采购(含工程)中将采购主体的强势或优势行为转化为双方的平等行为;二是界定采购模式。采购代理制是法定的。目的是要集中制还是分散制的采购代理形式。这即要看现状,也要看模式效果。从工程招标投标的纯市场化代理、政府采购的集中与分散相结合、公共资源交易的场所服务功能等现状及效果来看,结合国际借鉴,中国施行集中采购下的分散代理制是个不错的选择。三是界定公共服务性采购。公共服务性采购被社会普遍称为政府购买服务,但两者是有区别的。公共服务性采购由于其采购主体的多样化、资金的多元化、采购对象的复合性(多为社会组织),在界定政府与市场关系时是个难点,但通过界定可以更好的推广服务性采购,激发社会活力。四是界定政策功能。采购是政府调控市场的最好手段。政府采购总量巨大、操作直接、行业多样、分布广泛等特点使调控作用明显,可以很快实现政府所需要达到的政策目标。如资金节约、推广社会公共服务、支持环保、鼓励创新、扶持中小企业等。
 

    建立现代政府采购制度需要推进政府采购转型与发展,其方向是是否需要将政府采购从预算或支出体系中独立出来形成与预算制度齐头并进的一项制度?还是在“全面绩效预算管理”里面更加重视政府采购的作用和功能,而不仅仅是从属于预算管理。这需要将预算与采购并列起来,积极探索两者“虚实”关系,也需要审视一味重视预算的惯性思维。其方式是从完善政府采购制度体系的角度破解政府采购瓶颈问题和紧迫突出的问题,实现制度的同一性。
 

    制度的同一性主要指三项制度的同一。第一是法律制度的同一性。政府采购与招标投标自法律诞生起就相互制约和冲突,急需建立以政府采购法为主导的,招标投标等为程序的全面且现代的法律制度框架。这就需要启动《政府采购法》和《招标投标法》的立法修改工作。第二是管理制度的同一性。将现状中政府采购、招标投标等分属多部门管理及监督的乱象归一。设立较为独立的相对统一的政府采购管理部门,统一管理工程、货物和服务工作。构建主体管理行为规范、过程管理业务标准、市场管理诚信建设、监督管理检查评价等管理制度体系。第三是基础制度的同一性。建立健全且完善的政府采购业务基础制度,实现预算、市场调研、采购方式选择、质疑投诉处理、合同签定、履约验收、支付评价甚至资产管理等闭环制度。比如,当前中央出台的公车改革、公务费接待、会议费管理办法、禁止贺卡印制等政策行为都与采购密切相关。应将这些政策规定转化为具有长期性的政府采购制度化行为。
 

    建立现代政府采购制度需要破解政府采购中的公平与正义问题。现在社会上对政府采购存在一些不透明、不竞争、不信用的认识。如采购效率不高、采购程序走样、采购效果不佳等。这既需要开展市场诚信体系建设,也需要通过采购主体(含集中及代理)行为的规范化、专业化和业务行为的电子化、标准化等基础工作长期解决。然而这方面的全国性总体推进效果却不尽明显。
   

    要破解以上三关,还必须抓住机遇。即把握两次战略机遇,对内改革,对外开放。政府采购相对于其他改革来说也许更加幸运些,它既有当前全面深化改革的重大机遇,也有加快中国加入政府采购新议题谈判的重大机遇。建立现代政府采购制度必须对这两次重大机遇认真对待,妥善布局。
 

    建立现代政府采购制度需要设立战略目标,即推进中国政府采购治理体系和治理能力的现代化。治理是涵盖管理在内的或者说以管理为主的综合治理,比如高层决策、中层管理、基层执行、专业内脑、行业协同、全体监督等共同协作,协调,协同。


    现实中政府采购理论研究没有形成合力,理论水平需要指导实践并升华于实践;重大的政府采购规制还无法形成学术界的思想统一和实践上的执行统一;政府采购行业协会没有建立,无法发挥行业管理、标准发布、专业认定等作用;一些较好的政府采购实践经验没有得到很好的理论分析、提炼或推广。建立现代政府采购制度的难度大,时间紧,任务艰,必须明确转变思想,直面核心问题,利用最佳时机。

 

(节选新著《中国现代政府采购制度改革战略选择》)
(作者简介 黄冬如,广东财经大学公共采购研究中心主任
社会职务:中国物流与采购联合会公共采购分会专家委员会副主任;中国经济体制改革研究会理事;中国大数据产业生态联盟专家;财政部PPP专家,广东省公共资源交易联合会理论研究专业委员会主任等。
研究方向:致力于公共采购发展与创新,含政府采购、招标投标、公共资源交易、政府购买服务、PPP等。邮箱:publicp@163.com)
 

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